Проблемы формирования финансово экономической основы местного самоуправления. Проблемы формирования доходов местного самоуправления. Организационные основы местного самоуправления

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) в бюджетную систему Российской Федерации включаются также бюджеты государственных внебюджетных фондов . В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система России представляет собой трехуровневую иерархическую систему:

Первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

Второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации;

Третий уровень - местные бюджеты.

Все бюджеты в Российской Федерации автономны и самостоятельны. Однако в случае необходимости Бюджетным кодексом РФ предусмотрено составление консолидированного бюджета и наличие межбюджетных отношений.

В соответствии и бюджетным законодательством бюджетная система Российской Федерации основывается на следующих принципах :

ѕ единства бюджетной системы Российской Федерации;

ѕ разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

ѕ самостоятельности бюджетов;

ѕ полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных и внебюджетных фондов;

ѕ сбалансированности бюджета;

ѕ эффективности и экономности использования бюджетных средств;

ѕ общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

ѕ гласности;

ѕ достоверности бюджета

ѕ адресности и целевого характера бюджетных средств.

В процессе становления местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными предпосылками. Реально самоуправление только тогда, когда оно обеспечено экономикой, ибо «корни самоуправления в экономике».

Одним из главных условий жизнедеятельности местного самоуправления является наличие у него материально-финансовой базы. Развитие товарно-денежных отношений, юридическое закрепление многообразия форм собственности, появление множества субъектов реальных рыночных отношений поставили перед местным самоуправлением задачу формирования собственной финансово-экономической базы на новых основах. Эти обстоятельства привели к появлению в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а затем в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. главы «Финансово-экономическая основа местного самоуправления». Федеральный закон 2003г., определил, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественное право муниципального образования (ст.49).

Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности.

Самостоятельность - имманентное свойство местного самоуправления. Без нее не может быть местного самоуправления вовсе. Самостоятельность ограничена пределами полномочий местного самоуправления. В этих пределах органы местного самоуправления и население непосредственно принимают решения, не согласовывая их с органами государственной власти и не представляя на утверждение этих органов. Они свободны в выборе вариантов своих решений, путем достижения намечаемых целей. И гарантии местного самоуправления со стороны государства должны в немалой степени состоять из гарантий этой самостоятельности.

Определяемая новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятым Государственной Думой 16 сентября 2003 года, самостоятельность органов местного самоуправления выглядит не так, как в Федеральном законе «Об общих принципах организации …» 1995 года. Упор сделан не только на четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти, но и на то, чтобы полномочия органов местного самоуправления были соразмерны предоставляемым им финансовым и материальным средствам. Условно говоря, первостепенное влияние уделено соответствию функциональной и финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

Вместе с тем укрепление и развития финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавливает :

· органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми он могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

· финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям;

· по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

· финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

· защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции (ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении).

Эти положения Европейской Хартии о местном самоуправлении можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.

Финансовые средства муниципального образования, т.е. совокупность денежных средств, находящихся в его распоряжении, включают:

· средства местного бюджета;

· муниципальные внебюджетные средства;

· финансовые ресурсы предприятий находящихся в муниципальной собственности;

· средства, мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы и т.д.) .

Местное самоуправление может быть функционально самостоятельным, если гарантируется его бюджетно-финансовая самостоятельность.

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать утверждать и исполнять местный бюджет.

Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:

· наличием собственных источников доходов;

· правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

· правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной власти);

· правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

· ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 год) предполагает наличие на каждом уровне самоуправления, в каждом муниципальном образовании своего бюджета. Поправки в Бюджетный кодекс РФ предусматривают утверждение бюджетов не только на уровне муниципальных районов и городских округов, но и на уровне городских и сельских поселений. Формально решить данную задачу не так уж и сложно. Куда труднее пополнить бюджеты реальными доходами, которые дали бы возможность решать вопросы местного значения и выполнять переданные государственные полномочия.

Если государство рассчитывает на эффективное функционирование местного самоуправления, оно должно предпринять реальные меры для того, чтобы финансовые ресурсы муниципальных образований были соразмерны их компетенции. Речь идет не только о необходимости прекращения практики возложения государственной властью на органы местного самоуправления не финансируемых государственных социальных обязательств. И не только о том, что при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий предоставляемые финансовые ресурсы были достаточны для исполнения этих обязательств.

Необходимо сделать так, чтобы соразмерность ресурсов полномочиям была заложена в самом механизме составления и исполнения местных бюджетов. Главное здесь заключается в том, чтобы часть финансовых средств органов местного самоуправления поступала за счет местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления устанавливали бы сами в пределах, определенных законом.

Местное самоуправление не может быть основано только вспомоществованиях (на дотациях, трансфертах и субвенциях, как бы они не были хорошо рассчитаны) из вышестоящих бюджетов, хотя в настоящее время базовыми инструментами для выравнивания уровней бюджетообеспеченности считаются :

Дотация -- это денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального, бюджета муниципального образования, который в соответствии законом обязаны обеспечить органы государственной власти. Использование дотации не имеет целевого назначения, и она выделяется на безвозмездной и безвозвратной основе.

Трансферт в бюджетной сфере - перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня. В Российской Федерации трансферт означает выделение бюджетам нижестоящего территориального уровня средств из фонда финансовой поддержки регионов или местного самоуправления на нормативной основе. Доля в этом фонде каждой территории, нуждающейся в финансовой поддержке, устанавливается расчетным путем. Указанный фонд образуется в основе вышестоящего бюджета так же на нормативной основе, от соответствующих фактически поступающих бюджетных доходов в этот фонд отчисляется определенный процент.

Субвенция - это денежная сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели программы для выравнивания социально-экономического развития соответствующей территории. В случае использования субвенции не по целевому назначению она подлежит возврату, предоставившему ее органу.

Используются дополнительно еще такие инструменты как субсидия, бюджетный кредит и трансферт .

В этом случае местное самоуправление, по сути, превращается в государственное управление. Между тем способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги является символом их автономии. Устанавливая местные налоги, органы местного самоуправления берут на себя обязательства перед населением. Наличие собственных источников поступлений позволяет органам местного самоуправления предвидеть, на какие ресурсы они могут рассчитывать в долговременной перспективе.

Наличие собственных источников дохода - существенный признак самостоятельности бюджетов. Проблема заключается в том, чтобы обеспечить местному самоуправлению какие-то исключительные условия бюджетной автономии, а том, чтобы гарантировать органам местного самоуправления нормальные возможности относительно свободной деятельности. На это, в частности направлен закрепленный в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 года) принцип выделения финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности по единой для всех муниципальных образований прозрачной методике, исключающей предвзятый подход при определении дотаций.

Однако, при всей устремленности местных бюджетов к самостоятельности, они остаются в рамках единой бюджетной системы страны. Это означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а так же единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств этих бюджетов.

Уже сейчас возможно предположить некоторые сценарные расчеты бюджетных последствий преобразований в области перераспределения финансовых средств между различными уровнями бюджетной системы страны связанных с полноценным введением в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 года). Расчеты вариантов сценариев, характеризующих последствия реализации законопроекта, проведены фондом «Институт экономики города» город Москва. В качестве сценарных вариантов прогноза развития событий были рассчитаны три, предпосылки которых следующие:

Вариант 1. Предполагает, что как «старые», так и «новые» государственные полномочия будут финансироваться в том же объеме, что и сейчас;

Вариант 2. Все переданные органам местного самоуправления государственные полномочия будут финансироваться в полном объеме, как это предусмотрено в настоящее время федеральным законодательством, причем объем государственных обязательств не будет сокращен, а объем местных бюджетов не будет увеличен;

Вариант 3. Основан на предложении варианта 2, но с условием, сто будет соответственно увеличен объем местных бюджетов для финансирования переданных государственных полномочий в полном объеме в соответствии с федеральным законодательством.

Эксперты фонда «Институт экономики города» проанализировав существующее в настоящее время состояние местных бюджетов и рассмотрев возможные варианты сценарных прогнозов развития событий после принятия на практике Закона пришли к следующим выводам:

Прогнозируется централизация расходных полномочий органов местного самоуправления, которая характеризуется сокращением, как объема собственных полномочий, так и доли в общих расходах местных бюджетов.

Таким образом, может произойти «огосударствление» органов местного самоуправления, которые почти половину своего времени будут тратить на выполнение функций органов государственной власти.

Возможно как некоторое расширение, так и некоторое сужение бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления по доходным полномочиям.

С данными выводами экспертов фонда «Институт экономики города» мы согласны. Хотелось бы добавить следующее: оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле единой политики государства. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.) преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления, но, тем не менее, оставляет их в сфере деятельности местного самоуправления. В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под строгий контроль государства. С одной стороны это ограничивает их усмотрение в решении ряда вопросов, с другой - гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Ежкова Анна Андреевна. Конституционно-правовые проблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 2004 184 c. РГБ ОД, 61:04-12/1086

Учитывается или нет данная публикация в РИНЦ. Некоторые категории публикаций (например, статьи в реферативных, научно-популярных, информационных журналах) могут быть размещены на платформе сайт, но не учитываются в РИНЦ. Также не учитываются статьи в журналах и сборниках, исключенных из РИНЦ за нарушение научной и издательской этики."> Входит в РИНЦ ® : нет	Число цитирований данной публикации из публикаций, входящих в РИНЦ. Сама публикация при этом может и не входить в РИНЦ. Для сборников статей и книг, индексируемых в РИНЦ на уровне отдельных глав, указывается суммарное число цитирований всех статей (глав) и сборника (книги) в целом."> Цитирований в РИНЦ ® : 0
Входит или нет данная публикация в ядро РИНЦ. Ядро РИНЦ включает все статьи, опубликованные в журналах, индексируемых в базах данных Web of Science Core Collection, Scopus или Russian Science Citation Index (RSCI)."> Входит в ядро РИНЦ ® : нет	Число цитирований данной публикации из публикаций, входящих в ядро РИНЦ. Сама публикация при этом может не входить в ядро РИНЦ. Для сборников статей и книг, индексируемых в РИНЦ на уровне отдельных глав, указывается суммарное число цитирований всех статей (глав) и сборника (книги) в целом."> Цитирований из ядра РИНЦ ® : 0
Цитируемость, нормализованная по журналу, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной статьей, на среднее число цитирований, полученных статьями такого же типа в этом же журнале, опубликованных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной статьи выше или ниже среднего уровня статей журнала, в котором она опубликована. Рассчитывается, если для журнала в РИНЦ есть полный набор выпусков за данный год. Для статей текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по журналу:	Пятилетний импакт-фактор журнала, в котором была опубликована статья, за 2018 год."> Импакт-фактор журнала в РИНЦ:
Цитируемость, нормализованная по тематическому направлению, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной публикацией, на среднее число цитирований, полученных публикациями такого же типа этого же тематического направления, изданных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной публикации выше или ниже среднего уровня других публикаций в этой же области науки. Для публикаций текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по направлению:

Введение

Глава 1. Конституционно-правовые основы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления 15

1. Понятие и структура финансово-экономических основ местного самоуправления 15

2. Обеспечение самостоятельности местного самоуправления на конституционном уровне 30

3, Муниципальный бюджет, внебюджетные фонды и муниципальная собственность - основа формирования финансово-экономической самостоятельности, местного самоуправления. 42

Глава II. Механизм реализации конституционно-правовых основ финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления 82

1. Налоги, сборы и иные источники формирования доходной части муниципального бюджета 82

2. Особенности управления муниципальной собственностью. 99

Глава III. Основные направления совершенствования конституционно-правовых основ экономической самостоятельности местного самоуправления 123

1. Роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления. 123

2. Реформирование экономических основ местного самоуправления... 143

Заключение 160

Библиография 166

Введение к работе

Актуальность темы исследования определяется тем, что местное самоуправление как одна из составляющих публичной власти в Российской Федерации - правовом демократическом государстве - призвано обеспечивать эффективно действующий механизм управления делами общества и государства, признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Местное самоуправление - гарантируемое Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований непосредственно или через органы местного самоуправления по вопросам жизнедеятельности населения дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести решения этих вопросов местной жизни в муниципальные сообщества, тем самым стимулировать активность граждан и обеспечить их реальную сопричастность к таким решениям.

Исследования проблем местного самоуправления; охватывает широкий спектр направлений функционирования муниципальных, сообществ, связанный с организацией их территорий и органов власти, реализацией полномочий по формированию и использованию финансовых и других материальных ресурсов.

В этом ряду экономическая сторона деятельности местного самоуправления имеет приоритетное значение, так как муниципальная собственность и финансовые ресурсы являются реальной основой успешного решения вопросов: обеспечения жизнедеятельности местных сообществ, что в конечном итоге и предопределяет актуальность темы исследования.

Десятилетний опыт деятельности местного самоуправления показал, что в силу ряда объективных и субъективных причин государственной власти не удалось эффективно выполнить свою конституционную обязанность - реально обеспечить экономическую самостоятельность муниципальных сообществ.

Затянувшийся процесс перехода страны к новым условиям хозяйствования^ ограниченные финансовые возможности реформируемой экономики, отсутствие четкой правовой базы разделения полномочий, между уровнями публичной власти, недостатки правового регулирования управления, собственностью и ее приватизацией, теневой оборот финансовых ресурсов и другие негативные обстоятельства начального периода формирования рыночных отношений, привели к несоответствию практики осуществления экономических функций местного самоуправления конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.

Действующее: законодательство допускало неопределенность территориальной организации муниципальных сообществ, по существу не разграничивало полномочия государственной власти и местного самоуправления по многим предметам ведения, далеко не полностью обеспечивало соответствие ресурсов муниципалитетов исполняемым обязанностям, отсутствовал четкий механизм взаимодействия на всех уровнях публичной власти государства.

Одна из самых актуальных проблем- - несоответствие объема полномочий местного самоуправления с имеющимися в их распоряжении материальными и финансовыми ресурсами. Наиболее остро это проявляется в социальной деятельности, т.е. В: той сфере отношений, которая как это явствует из Послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 мая 2003"г., определена приоритетной на ближайшие годы.

Сложившаяся в ряде регионов критическая ситуация в социальной сфере связана с отсутствием у местных сообществ необходимых финансовых ресурсов и полномочий использовать дополнительные источники доходов. В настоящее время муниципальные бюджеты обеспечивают 70% расходов на образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание жилья и коммунальные услуги. В"то же время доля муниципальных бюджетов не превышает 23% консолидированного бюджета страны, а расходные полномочия составляют не менее 30-35%.

В этих условиях были осуществлены меры по реформированию местного самоуправления; Актуальность исследования предопределена тем, что в нем предпринята попытка оценить с учетом сложившегося положения проводимую реформу на основе принятого 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иных намечаемых мер по его реализации.

В соответствии с темой исследования особое внимание было обращено на правовое регулирование актуальных проблем экономической самостоятельности местного самоуправления. В этой связи оценивались: новые подходы на двухуровневую модель организации территории муниципальных образований; проблемы выравнивания межбюджетных отношений и создание; соответствующих стабилизационных финансовых фондов; совершенствование налоговой политики; освобождение местных сообществ от некоторых обязанностей и передача этих полномочий на региональный и /или/ федеральный уровни и другие.

Проведенный анализ позволяет в целом положительно оценить меры, установленные новым законом: закрепление на постоянной основе отчислений от федеральных и региональных налогов, процедуры по выравниванию бюджетного обеспечения муниципальных образований и созданию резервных фондов, четкое определение перечня идгущества

муниципальных образований, регулирование межхозяйственных связей местных сообществ и ряд других.

Вместе с тем, комплексный подход к решению конституционно-правовой проблемы обеспечения экономической самостоятельности местного самоуправления, как показывает проведенное исследование, требует учета ряда внесенных в диссертации предложений по уточнению отдельных норм нового закона. Кроме того необходимо принятие ряда законодательных актов, регулирующих формирование и деятельность целевых внебюджетных фондов, организацию муниципального заказа и управление муниципальной собственностью, развивающих основные его положения. Подчеркивается, что важное значение имеют решения Парламентом, внесенных Правительством РФ предложений об установлении в бюджетном и налоговом законодательстве нормативов адекватно обеспечивающих, закрепленных в новой Федеральном законе от 6 октября 2003 г. новых подходов к регулированию экономической деятельности местного самоуправления.

Состояние разработанности темы и круг источников. Проблемы новых подходов к формированию правовых основ российской государственности выдвинулись на первый план в связи с реформированием общественно-политической и социально-экономической жизни страны. Одно из важнейших направлений исследований было связано с формированием местного самоуправления как конституционной основы правового демократического государства.

Эти идеи нашли свое воплощение и развитие в исследованиях по общим проблемам конституционализма, организации и деятельности местного самоуправления в общей системе публичной власти Российской федерации в работах многих современных ученых: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.М. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, С.Н. Бондаря, Р.Ф. Васильева, Л.А. Велихова, Н.В. Витрука, В.Е. Гулиева, Ю.А. Дмитриева,

В.Д. Зорькина, Е.И. Козловой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.И. Лепешкина, И.И. Овчинникова, В.Н. Постового, Ф.М. Рудинского, Е.А. Суханова, Ю.А., Тихомирова, В.И; Фадеева, К.Ф. Шеремета и Б.С. Эбзеева и ряда других авторов.

Были также использованы работы, связанные с проблемами
становления и развития муниципальной практики, в том числе и
ресурсного обеспечения местных сообществ, в которых вскрывались
негативные стороны организации деятельности муниципальных

образований и вносились предложения о необходимости совершенствования правового регулирования этой сферы общественных отношений. Этот круг вопросов нашел свое отражение в работах таких исследователей и специалистов в области муниципального права и государственного управления как Е.В. Белоусова, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Гладышев, В.В. Гребенников, А.А. Замотаев, В.А. Кирпичников, В.В. Липинский, B.C. Мокрый, И.И: Овчинников, А.В. Петриков, Г.Н. Селезнев, В.Б. Христенко, Д.Н. Шипов, Е.С. Шургина, В.Л. Ясюнас и других.

В диссертации использованы труды отечественных государствоведов по вопросам земской реформы в России: В.П. Безобразова, В.В; Веселовского, А.ДІ Градовского, Н.В. Коркунова, Н.И; Лазаревского и М.И. Свешникова.

Автор также опирался на диссертационные исследования по конституционно-правовым проблемам организации экономической деятельности местного самоуправления в Российской Федерации: С.Н; Бондаря, А.В. Корсака, Е.В. Лобановой, И.А. Светловой, Б.Б. Серикова, А.Ф. Шелухина.

Исследование базируется на анализе широкого спектра законодательных и иных нормативных правовых актах Российской

Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и международно-правовых документах.

Среди важнейших из них, регламентирующих экономическую основу местного самоуправления, можно; выделить в первую очередь Конституцию Российской Федерации, а также Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. и; связанные с ним постановления Конституционного Суда по вопросам обеспечения самостоятельной деятельности местных сообществ в финансово-экономической сфере;

Правовое регламентирование экономической деятельности местного самоуправления і нашли отражение в анализе Федеральных законов: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года и новой редакции этого закона от 6 октября 2003 года; «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 года и «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года; отдельных положениях Гражданского, Земельного, Налогового и Бюджетного кодексов.

В этих же целях анализируются многочисленные подзаконные акты, принятые за последние годы: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, регулирующие организацию обеспечения финансово-экономической деятельности муниципальных образований.

Отдельно проведен анализ законодательства- ряда субъектов Российской Федерации (Алтайского края, Иркутской и Челябинской областей) и нормативных правовых актов местного самоуправления (Смоленской и Ульяновской областей) по вопросам финансово-экономического обеспечения деятельности муниципалитетов.

Оценка действующей национальной нормативной базы и ее соответствия требованиям правового демократического государства

повлекла необходимость к рассмотрению ряда положений Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года, относящихся к обеспечению экономической самостоятельности муниципальных сообществ.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в" процессе правового регулирования формирования и использования собственности, финансовых, материально-технических и других ресурсов местного самоуправления, призванные обеспечивать экономическую"самостоятельность муниципальных образований, а также их реализация на практике на всех уровнях публичной власти Российской Федерации.

Предмет исследования - нормы конституционного,
муниципального, гражданского, финансового и других отраслей права,
посредством которых осуществляется нормативное правовое
регулирование экономической самостоятельности местного

самоуправления.

Цель диссертационного исследования - определение содержания понятия «экономическая самостоятельность местного самоуправления»; рассмотрение особенностей, ее конституционной составляющей и правового регулирования формирования и использования муниципальной собственности, финансовых и других материальных ресурсов; выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании и внесение предложений, направленных на совершенствование: законодательства в этой сфере отношений.

Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих основных задач:

Сформулировать понятие «экономические основы местного самоуправления» и их роль в обеспечении самостоятельности муниципальных сообществ;

Рассмотреть особенности конституционного регулирования
экономических основ местного самоуправления - самостоятельного
уровня публичной власти государства;

Раскрыть содержание экономической составляющей местного
самоуправления, механизм формирования и исполнения бюджета,
управления муниципальной собственностью и другими источниками
материальных ресурсов как способов реализации конституционно-
правовых основ самостоятельности муниципальных образований;

оценить роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления;

исследовать меры по реформированию системы местного самоуправления в Российской Федерации и их влияние на укрепление экономической самостоятельности муниципальных образований;

Выявлять полноту правового регулирования экономической сферы
местного самоуправления вновь принятым Федеральным законом от 6
октября> 2003 года и: внести предложения по уточнению его отдельных
положений и дальнейшему развитию- законодательства в этой сфере

Общественных ОТНОШеНИЙ:

Методологической основой исследования послужили

общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него
частно-научные методы: системно-структурный, технико-юридический,
метод сравнительного правоведения и другие научные методы познания
социально-экономических процессов. Использовались также

исторический, сравнительно-правовой и иные методы. Их применение позволило рассматривать объекты исследования во взаимосвязи, всесторонне и объективно.

Эмпирическую базу исследования составили анализ 64 нормативных-правовых актов, связанных с финансово-экономической деятельностью органов местного самоуправления на территории ряда

городов и районов Московской области, которые были признаны незаконными и отменены по протестам прокуроров в 2002 году. Изучены материалы практики 27 нотариальных контор Московской области по удостоверению сделок с муниципальной земельной собственностью и с участием диссертанта подготовлены методические рекомендации по этим вопросам. Проводился также контент-анализ прессы.

Научная новизна, работы состоит в том, что диссертация по существу является одним из первых исследований такого рода, в котором на основе обобщения 10-ти летней практики правового регулирования экономической сферы местного самоуправления, содержится комплексный анализ проводимой реформы с учетом принятого 6 октября 2003 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», оцениваются новые подходы к совершенствованию правового механизма обеспечения экономической самостоятельности муниципальных сообществ и вносятся предложения об уточнении отдельных положений вновь принятого законодательного акта и о дальнейшем направлении совершенствования законодательства в этой сфере.

В число необходимых дополнений и уточнений нового закона предлагается рассмотреть вопрос о сохранении единого государственного минимального стандарта как важной основы бюджетной обеспеченности местных сообществ, исключить так называемые «отрицательные трансферты», которые подрывают стимулирование расширения доходной базы успешных муниципальных образований.

На защиту выносится следующие теоретические положения практические выводы, предложения > и рекомендации, полученные в результате исследования.

1. Определение понятия «экономические основы» местного самоуправления, как гарантированные государством полномочия

муниципальной власти, связанные с формированием и использованием собственности, финансовых и иных ресурсов, обеспечивающих экономическую самостоятельность местного самоуправления" в интересах населения на соответствующих территориях муниципальных образований.

Тезис о том, что некоторая: неопределенность отдельных положений Конституции Российской Федерации, регулирующих сферу местного самоуправления негативно сказалась на формировании федеральной и региональной правовой базы, обеспечивающей экономическую самостоятельность муниципальных образований.

Предложение о введении: в бюджетную систему Российской Федерации конституционно-правового понятия «муниципальный бюджет», вместо используемого в Бюджетном кодексе РФ и других правовых актах термина «местный бюджет», имея ввиду, что под местным бюджетом понимается государственный бюджет субрегионального уровня.

Обоснование необходимости закрепления на федеральном законодательном уровне государственных минимальных социальных стандартов, что будет способствовать формированию муниципальных бюджетов, реально обеспечивающих экономическую самостоятельность местного самоуправления.

Предложения о некоторых направлениях совершенствования законодательства, путем принятия законопроектов, регулирующих экономическую сферу местного самоуправления, в том числе федеральных законов:

Об общих принципах формирования и деятельности целевых внебюджетных фондах муниципальных образований;

Об основах муниципального заказа;

Об управлении государственным имуществом и основах управления муниципальным имуществом.

6. Рекомендация о подготовке с участием органов местного
самоуправления обобщенной президентской программы по проведению
единого комплекса мер, обеспечивающих реализацию реформы местного
самоуправления в Российской Федерации.

7. Вывод о том, что ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 года
в целом устранил многие проблемы и недостатки правового регулирования
этой сферы общественных отношений и будет способствовать укреплению
экономической самостоятельности^ местного самоуправления, а также
предложения, связанные с уточнением отдельных норм,-вновь принятого
законодательного акта.

Теоретическая и практическая значимость работы обусловлены тем, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в качестве материала для дальнейших научных исследований в сфере муниципально-правовых отношений и для методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки семинаров по муниципальному праву.

Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут служить для формирования научно-обоснованных подходов при разработки законодательных и иных нормативных-правовых актов, регулирующих экономическую деятельность, муниципальных образований, а также могут быть использованы в преподавании курса муниципального права.

Апробация результатов исследования осуществлялась путем
внедрения положений : диссертации в программное обеспечение учебного
процесса курса муниципального права России в Московском
гуманитарном университете и в Новом юридическом институте.
Отдельные положения работы, связанные с законодательным
регулированием финансово-экономической сферы местного

самоуправления были использованы в научно-практической деятельности НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации при осуществлении надзора за исполнением законодательства органами и должностными лицами муниципальных образований.

Диссертант принимал участие в научно-практических конференциях и семинарах: Первой всероссийской конференции муниципальных контрольных органов по теме «Муниципальный финансовый контроль: проблемы и пути их решения», Калининград, 13-14 мая 2002 года; научно-практическом семинаре нотариусов Московской области по проблемам реализации права муниципальной собственности на земельные участки (Москва, 18 июля, 2002 г.; научно-практической конференции аспирантов МГСА, Москва, 15 апреля 2002 г.)

Апробация отдельных положений исследования осуществлялась в практической работе диссертанта в Департаменте «Казначейство» ОАО «Российские железные дороги» и путем опубликования б научных статей.

Структура диссертации обусловлена содержанием темы исследования и состоит из трех глав, включающих семь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и нормативных материалов.

Основные выводы проведенного исследования сформулированы по параграфам и обобщены в заключении.

Понятие и структура финансово-экономических основ местного самоуправления

Термин «понятие» - многослойный и определяется по разному в; философии, логике, юриспруденции в зависимости от сферы применения. В русском языке «понятие» - логически оформленная общая мысль о предмете и идее чего-нибудь или представление, сведения о чем-нибудь.

В философии «понятие» - форма мышления, отражающая существенные свойства» связи отношения предметов и явлений. В логике - мысль, в которой обобщаются: и выделяются предметы некоторого класса по определенным общим ив совокупности специфическим для них признакам2.

В юриспруденции «понятие» обычно отождествляется с предметом регулирования общественных отношений нормами права, включающими субъекты этих отношений, их поведения и действия и объекты, по поводу которых физические и юридические лица вступают во взаимоотношения друг с другом. Именно в это смысле можно говорить о тех или иных понятиях, анализируя правовые акты. В научных исследованиях, о которых пойдет речь ниже, используются все упомянутые определения термина «понятие».

В рамках настоящей работы следует остановиться прежде всего на анализе понятия финансово-экономических основ местного самоуправления в Конституции Российской Федерации и других законодательных и нормативно правовых актах.

Конституция Российской Федерации, определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя; (ст. 3) гарантирует его самостоятельное функционирование в пределах своих полномочий (ст. 12), устанавливает ряд принципиальных положений, связанных с формированием финансово-экономических основ муниципальных образований и относит их детальное регулирование действующему законодательству1.

С позиции конституционного регулирования содержание понятия финансово-экономических основ местного самоуправления включает два основных компонента. Во-первых, самостоятельное формирование и распоряжение финансово-экономическими ресурсами путем надлежащего использования собственности и установления местных налогов. и сборов. Во-вторых, определив в общем виде полномочия местного самоуправления, Конституция относит дальнейнгую их конкретизацию в федеральном и региональном законодательстве.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , принятый на основе Конституции Российской Федерации, является по существу одним из основополагающих правовых актов, регулирующих эту сферу общественных отношений.

Как справедливо отмечается: в докладе «Актуальные проблемы совершенствования: законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления», подготовленным Отделом по вопросам местного самоуправления Главного территориального управления Администрации Президента Российской Федерации1, упомянутый закон был принят в условиях противостояния Президента Российской Федерации и Парламента России, когда отсутствовал опыт функционирования власти в демократическом, федеративном, правовом государстве и не оправдывались надежды на разрешение этих проблем органами региональной власти, поскольку они: не оказались заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы.

Рамочный федеральный закон не содержит определения понятия финансово-экономических основ местного самоуправления, ограничившись перечнем их составляющих: муниципальная собственность, местные финансы, имущество находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а так же в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей муниципального образования (ст.28).

Местные финансы выделены в составе экономических основ местного самоуправления, из чего следует, что финансы - часть экономических основ муниципальных образований и подчеркивается их особая значимость в ряду других составляющих. Строго говоря сама по себе такая формулировка недостаточно корректна, так как очевидно, что финансы являются составной частью экономики и не случайно новая редакция; Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использует термин «экономические основы местного самоуправления», которые составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований

Обеспечение самостоятельности местного самоуправления на конституционном уровне

Конституция Российской Федерации, устанавливая в правовой форме основополагающие принципы устройства общества и государства, определяя основы управления всеми общественными процессами, тем самым: дает ориентиры правового регулирования во всех сферах общественных отношений.

В демократическом правовом государстве организация и осуществление властных полномочий базируется на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает децентрализацию системы управления, и делает ее наиболее приспособленной к защите интересов населения. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в числе стержневых направлений развития законодательства на современном этапе обоснованно указывают на необходимость повышения действенности конституционно-правового регулирования, совершенствования механизма реализации конституционных норм, устранения возникающих коллизий, что имеет прямое отношение к функционированию местного самоуправления в Российской Федерации-.

Осуществление самостоятельности местного самоуправления в Российской- Федерации имеет конституционные гарантии, которые представляют собой правовые средства обеспечения деятельности муниципальных сообществ и являются важнейшим условием; полного и: эффективного выполнения ими своих задач и функций.

Особенности развития законодательства в сфере местного самоуправления предопределяются тем, что его самостоятельность имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами; само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами государства и общества, что определяет природу власти муниципальных сообществ и специфику их полномочий.

ВЇ тексте Конституции РФ нет прямого указания на природу муниципальной власти. В российской доктрине ее природа оценивается по-разному. Если исключить некоторые компромиссные позиции, то природа власти местного самоуправления, как конституционно-правового института, одними исследователями определяется как негосударственная (общественная) система, другими - как государственная власть особого рода.

Сторонники общественной (негосударственной) природы указывают на то, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) местное самоуправление признается и гарантируется государством, но не формируется им, и предполагается как возникающее и осуществляемое в форме самоуправления граждан. В отличии от власти местных сообществ государственная власть прямо возлагается на определенные органы, и? практически исключает формы непосредственной демократии1. По мнению их оппонентов формы непосредственной демократии присущи и в сфере деятельности органов государственной власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), а в той же статье 12 Конституции РФ- определяется, что местное самоуправление формируется в соответствии с полномочиями местных сообществ, установленными государством.

Представляется, что наиболее приемлемой является доктрина о государственной природе власти местного самоуправления. Единство власти в государстве свойственно всем уровням властных структур, которые формируются по единым принципам и имеют сходные функции. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян нет принципиальной разницы в природе власти на всех трех уровнях, речь идет о соотношениях тех или иных методов, т.е. надо иметь ввиду не иную природу власти органов местного самоуправления (они являются государственно-властными органами), а специфику их функций?.

Такой подход к определению природы власти местного самоуправления позволяет определить полноту содержания положений Конституции РФ, регулирующих роль и место муниципальных органов и их самостоятельности в системе публичной власти Российской Федерации.

Конституция РФ включила отдельную главу 8, непосредственно регулирующую вопросы местного самоуправления; (ст. ст. 130-133). Следует принять во внимание, что эти нормы базируются и закрепляются другими важными положениями Конституции, определяющими основу конституционного строя, права и свободы граждан, федеративное устройство государства, организацию публичной: власти и судебную систему страны.

Налоги, сборы и иные источники формирования доходной части муниципального бюджета

Первая попытка с формулировать понятие налога в законодательном акте была предпринята в Законе РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции от б июня 2003 года, согласно которому «под налогом, сбором, пошлиной и другим: платежом понимается обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня, или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемыми законодательными актами» (ст. 2)Л Однако, нечеткость такого определения очевидна хотя бы потому, что при таком подходе понятие налога в нем не отграничивается от других платежей в бюджет.

Существенно отличается в этом плане понятие налога, данное в Налоговом кодексе Российской Федерации «Часть первая».2 Налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст. 8).

Европейская Хартия местного самоуправления в п. 3 ст. 9, регламентирующей финансовые ресурсы органов местного самоуправления устанавливает, что - «часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом».

Под местными налогами и сборами понимаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными: правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях этих муниципальных образований.

Как уже отмечалось3, основой российской практики построения межбюджетных отношений является выделение средств с учетом показателей потребности. В силу этих причин налогообложение не является стабильным, меняется в соответствии с возникающими потребностями в данный период.

Это можно видеть, анализируя налоговую практику в сфере местного самоуправления за последние 10 лет.

До введения в действие части второй Налогового кодекса перечень местных налогов и сборов определялся ст. 21 упомянутого закона: Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».. К ним были отнесены: а) налог на имущество физических лиц; б) земельный налог; в) регистрационный сбор с физических лиц. занимающихся предпринимательской деятельностью; г) налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; д) курортный сбор; е) сбор за право торговли; ж) целевые сборы с граждан и предприятий, учреждении организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели; з) налог на рекламу; и) налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; к) сбор с владельце собак; л) лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями; м) лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей; н) сбор за выдачу ордера на квартиру, о) сбор за парковку автотранспорта; п) сбор за право использования местной символики;: р) сбор за участие в бегах на ипподромах; с) сбор за выигрыш на бегах; т) сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме; у) сбор со сделок, совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами; ф) сбор за право проведения кино- и телесъемок; х) сбор за уборку территорий населенных пунктов; ц) сбор за открытие игорного бизнеса; ч) налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

Часть налогов, (п. п. «а» - «в») устанавливались законодательными актами РФ и взимались на всей: территории. Конкретные ставки этих налогов определялись законодательными актами республик в составе РФ, или: решениями органов государственной власти краев, областей,; автономной области, автономных округов, районов, городов и иных административно-территориальных образований если: иное не предусмотрено законодательным актом РФ: Другие налога (п.п. «г» и «д») могли вводиться районными и городскими органами государственной власти, на территории которых находится курортная местность.

Роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления

В соответствии с конституционными принципами обеспечения5 самостоятельности местного самоуправления, о которых шла речь выше1, деятельность органов государственной власти обязана гарантировать самостоятельность= и не допускать неправомерного вмешательства, ущемляющего законные интересы муниципальных образований, взаимодействие органов местного самоуправления с органами и должностными лицами государственных структур, должна осуществляться гласно, исходя из равного соблюдения интересов сторон, с соблюдением принципа добровольности и обеспечения ресурсами местных сообществ в соответствии с требованиями законодательства.

В предыдущих разделах работы исследовались проблемы, связанные с гарантиями обеспечения экономической сферы местного самоуправления: регулирования межбюджетных отношений, налоговой политики, управления муниципальной собственностью. Упомянутыми государственными гарантиями не ограничивается роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности муниципальных образований. Действующее: законодательство определяет более широкие задачи государственной поддержки муниципальных сообществ, включая создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий становления и развития местного самоуправления и оказание содействия населению на осуществление права на местное самоуправление (ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Именно в этих целях с самого начала фун кционирования - местных сообществ органами государственной власти осуществлялись организационно-правовые меры, связанные с обеспечением конституционно-правовых основ самостоятельности местного самоуправления.

Практически одновременно с принятием рамочного федерального закона, Указом Президента РФ от 24 августа 1995 г. «О Совете по местному самоуправлению при Президенте РФ» было создано специальное подразделение, возглавлять которое было поручено Председателю Правительства РФ..В соответствии с Положением на Совет возлагалось обеспечение взаимодействия по реализации конституционных полномочий местного самоуправления при исполнении вновь принятого закона. Постановление Правительства РФ от 19 января; 1998 «0: федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации»2, ведение реестра поручалось Министерству по делам национальных и федеративных отношений.

Указом Президента РФ от 22. октября 1999 г. «О Конгрессе муниципальных образований» одобрено создание Конгресса, которому в числе других задач поручалось обеспечивать взаимодействие муниципальной власти с Президентом РФ. Постановлением Правительства РФ от 31 января 200 0 г. на федеральные органы государственной власти возлагалась обязанность оказывать содействие деятельности Конгресса муниципальных образований и привлекать его представителей при рассмотрении вопросов, затрагивающих сферу деятельности местного самоуправления.

Среди основных направлений мероприятий государственных органов, связанных с обеспечением; экономической самостоятельности местного самоуправления, остановимся на наиболее значимых.

Указом Президента РФ от 25 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»2 в числе целей и задач государственной политики по обеспечению экономической самостоятельности муниципальных образований были определены:: активное формирование муниципальной собственности и развитие рынка недвижимости; создание благоприятных условий для предпринимательства; завершение налоговой реформы и формирование финансовой базы местного самоуправления. Совершенствование межбюджетных отношений, непосредственно затрагивающих сферу местного самоуправления, нашло отражение в Постановлении Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создании условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»3. Характерно, что в разделе мероприятий в финансово-экономической: сфере превалировал подход, связанный с распределением финансов и ресурсов и не решалась проблема конкретизации полномочий муниципалитетов по созданию и расширению надлежащей экономической базы.

Проблемы осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина (На примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа) Попов Юрий Васильевич

Рис. 2. Состав страховых резервов

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Как показывают данные последних лет, в 1993 г. убытки имели единицы, в 1996 г. - 30%, в 1998 г. - 47%, в 2000 г. - 28%, причем размер убытков нередко в 23 раза превышал величину уставного капитала. (Сухов В. Страховые компании в состоянии неустойчивости // Русская Азия. 1997. № 8; Страховой рынок России: состояние и перспективы // Финансы. 1997. №6. С. 71-74).

2 Страховое дело / Под ред. Л.И. Рей-тмана. М., 1993; Орланюк-Малицкая Л.А. Страховые операции. М., 1991.

3 Родионова В.М., Федотова М.А. Финансовая устойчивость предприятия в условиях инфляции.

4 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. С. 55.

5 Орланюк-Малицкая Л.А. Платежеспособность страховой организации. М., 1994. С. 4.

6 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков.

7 Konferenz der Versicherungs auf sichtsbehorde der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. 1997, Apr.

8 Циммерман Й. Бухгалтерский учет и финансовый менеджмент в страховой компании: Пер. с нем. 1995. С. 44.

9 Konferenz der Versicherungs auf sichtsbehorde der Mitgliedstaaten der Europaischen Union. 1997, Apr.

11 Дубровина Т.А., Сухов В.А., Шеремет А.Д. Аудиторская деятельность в страховании. С.174.

12 Страховое дело / Под ред. Л.И. Рейт-мана.

13 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. С. 10-15.

14 Орланюк-Малицкая Л.А. Платежеспособность страховой организации. С. 92.

О. П. КУЗНЕЦОВА

докторант БГУЭП

ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В последнее время проблемы совершенствования и развития системы местного самоуправления интересуют большинство граждан России, т.к. основная часть жизне-

деятельности населения происходит в различных муниципальных образованиях. Местное самоуправление должно обеспечивать защиту интересов граждан на относи-

тельно небольшой территории: реализовывать многообразные потребности населения в труде, социальных благах, предоставлять медицинские, коммунальные, образовательные услуги, формировать благоприятную среду для малого и среднего бизнеса, для деятельности социальных институтов, обеспечивать охрану общественного порядка, охрану окружающей среды и др.

Органы местного самоуправления наиболее тесно взаимодействуют с населением, именно на них многие россияне возлагают надежды на выход из кризисного состояния и дальнейшее развитие экономики государства в целом. Как показывает зарубежный опыт, а также опыт дореволюционного земства в России, широкое развитие местного самоуправления является эффективным способом решения территориальных проблем и важным инструментом реализации целей региональной и местной политики. Однако становление полноценных институтов местного самоуправления в России осложняется спецификой исторически сложившегося административно-территориального устройства страны.

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. Она осуществляет связь между государством и населением. Основными принципами ее построения являются следующие:

Местное самоуправление - это власть, действующая в рамках строго обозначенных государством законов;

Органы местного самоуправления являются выборными;

Местное самоуправление обладает собственной компетенцией, имеет собственные предметы ведения;

Местное самоуправление должно быть обеспечено собственными ресурсами для реализации своих полномочий.

Основной экономической функцией местного самоуправления является обеспечение воспроизводственного процесса в муниципальном образовании. Для этого в настоящее время необходимо дальнейшее расширение правовых возможностей муниципальных органов власти и укрепление их

материально-финансовой базы, т.к., получив юридическую самостоятельность, муниципальные образования не получили реальных экономических возможностей для ее реализации. Расширение социальных функций местного самоуправления не сопровождалось перераспределением ресурсов в его пользу. Дальнейшее развитие местного самоуправления в стране должно быть связано прежде всего с определением его функций и ответственности, а также экономических ресурсов и инструментов, обеспечивающих их реализацию.

В связи с формированием полноценных органов местного самоуправления, и прежде всего с выделением собственных предметов ведения, возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. Хотя местные органы власти и получили право самостоятельно формировать местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, получать и выдавать кредиты, большинство муниципальных образований остаются дотационными, т.е. полностью зависимыми от вышестоящих уровней власти. Расширение финансовой базы местного самоуправления является серьезной проблемой из-за централизации финансовых ресурсов на федеральном и региональном уровнях, что значительно снижает возможность проведения муниципалитетами самостоятельной социально-экономической политики, направленной на комплексное развитие территории.

При переходе к рыночным отношениям эффективное разграничение функций и властных полномочий между государством и органами местного самоуправления, особенно в сфере финансовой деятельности, является необходимым условием нормального функционирования местных органов власти и обеспечения ими процессов воспроизводства - населения, рабочей силы, капитала, окружающей среды. Комплекс межбюджетных отношений становится важнейшим инструментом содействия эффективному развитию местного самоуправления, создания устойчивых финансовых основ этого развития1.

На федеральном уровне должно осуществляться управление отраслями, имеющи-

ми геополитическое значение для страны, а также регионами, призванными обеспечить эффективное экономическое и социальное развитие. В области финансов - осуществление финансовой политики, распределение и использование финансовых ресурсов для обеспечения национальной безопасности, осуществления международной деятельности, государственного управления, проведения научно-технической и промышленной политики, политики в области культуры, образования, здравоохранения, экологии, а также правовое обеспечение финансового процесса на региональном и местном уровнях и регулирование межбюджетных отношений.

На уровне субъекта Федерации управление должно способствовать конкретизации экономических условий для развития предприятий, находящихся на данной территории, способных при инвестиционной поддержке улучшить социально-экономическое положение, не только свое, но и всего региона. В финансовой сфере функциями субъекта Федерации являются: обеспечение финансовой, денежно-кредитной, налоговой политики региональной администрации; оценка состояния финансовых ресурсов, источников и направлений их использования; повышение эффективности налоговой системы; формирование внебюджетных фондов, выпуск областных ценных бумаг. Особо важным направлением деятельности является финансовая поддержка местного самоуправления.

Местные органы власти призваны обеспечивать комп-лексное социально-экономическое развитие муниципального образования с целью максимального удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования. В сфере финансовой деятельности они выявляют источники финансовых ресурсов и наиболее эффективные пути их использования, осуществляют финансовое планирование в соответствии с концепцией развития данного муниципального образования, выполняют обязательства перед финансовыми институтами2.

При осуществлении органами местного самоуправления собственной финансовой

деятельности бюджет становится важнейшим элементом финансовой системы и инструментом осуществления определенной политики.

Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.

Доходы бюджетов делятся на собственные (закрепленные) и регулирующие. Собственные доходы принадлежат только данному муниципальному образованию и поступают в его бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Их основу составляют местные налоги и сборы, платежи из прибыли предприятий местного подчинения. Регулирующие доходы охватывают всю совокупность денежных средств, аккумулируемых на федеральном и региональном уровнях и передаваемых затем в определенной части нижестоящим бюджетам для регулирования их доходов и расходов.

Местные бюджеты формировались в течение последних десяти лет в ходе реформы местного самоуправления. Понятие «местный бюджет» появилось в 1991 г., а законодательное оформление получило только весной 1993 г. До этого местные органы фактически были низовым звеном вышестоящих государственных структур. С 1993 г. органы местного самоуправления законодательно получили право самостоятельно определять структуру доходной и расходной частей бюджета в пределах планируемых бюджетных доходов: определять направления использования средств бюджета на инвестиции и целевые программы, увеличивать нормы расходов на ЖКХ и затраты на социальную поддержку населения3.

Органы местного самоуправления вправе формировать целевые внебюджетные фонды, которые представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении местных органов власти и имеющих целевое назначение. Создаются они двумя путями: либо выделением из бюджета определенных расходов, либо формированием собственных источников доходов.

Современное положение в области меж-бюджетных отношений характеризуется

высокой концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне, что свидетельствует о доминирующем положении федерального бюджета в ущерб более чем 12 тыс. муниципальных образований. Это противоречит одному из основных принципов создания целостной бюджетной системы, в соответствии с которым каждый ее уровень незаменим и имеет существенное значение в обеспечении государства финансовыми ресурсами. Ведь расходы на среднее образование, содержание ЖКХ, здравоохранение, социальную политику практически полностью финансируются из бюджетов муниципальных образований.

В настоящее время состояние местных бюджетов характеризуется устойчивым дисбалансом собственных финансовых ресурсов и тех функций, которые возложены на органы местного самоуправления4.

В условиях хронического отсутствия финансовых средств для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления различными федеральными нормативами, правовыми актами и актами субъектов Федерации помимо собственных полномочий наделяются также «отдельными государственными полномочиями», осуществляемыми от имени, за счет и под контролем государства. Это делегирование является серьезной проблемой для муниципальных органов, т.к. государство, делегируя расходные полномочия нижестоящим бюджетам, часто не передает необходимые для их осуществления финансовые и материальные средства. Более того, происходит путаница в определении расходов, связанных с реализацией собственных и государственных полномочий. Поэтому, по мнению А. Швецова5, необходимо, во-первых, четко разграничить эти полномочия и источники их финансирования; во-вторых, вообще не включать средства, предназначенные для финансирования делегированных полномочий, в бюджет муниципального образования, а перечислять их на казначейский счет муниципалитета.

Атрибутом финансовой самостоятельности местного самоуправления являются собственные доходы местных бюджетов. Уровень собственных доходов должен со-

ставлять не менее 80% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. К собственным доходам местных бюджетов в соответствии с законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» отнесены не только местные налоги и сборы, но и доли федеральных налогов и налогов субъектов Федерации: налог на прибыль, НДС, акцизы и подоходный налог с физических лиц. Отчисления от них закреплены за местными бюджетами на постоянной основе и составляют большую часть собственных доходов местных бюджетов.

Одной из задач органов местного самоуправления является более активное использование неналоговых механизмов формирования доходной части местного бюджета, а именно формирование ее за счет прибыли, полученной муниципальными предприятиями, доходов от использования муниципальной собственности, от вложения собственных средств в инвестиционные проекты и т.д.

Определяющими в формировании доходной части местных бюджетов являются регулирующие доходы, к которым относятся «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов» (Бюджетный кодекс, ст. 48). К ним относятся: подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на прибыль предприятий, акцизы, причем наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов имеет подоходный налог с физических лиц, а наименьший - поступления от акцизов.

Федеральное законодательство обязало органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение потребностей населения, отнесенных к компетенции местных органов власти, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, на основании которых должны разрабатываться минимальные местные бюджеты. Но необходимо отметить, что закон о минимальных госу-

4 Известия ИГЭА. № 1 (34).

дарственных социальных стандартах, которые должны составлять основу для формирования расходов местных бюджетов, до сих пор еще не принят. В таких условиях наладить нормальный бюджетный процесс очень сложно, т.к. определяющую роль при формировании бюджета муниципального образования часто начинают играть межличностные отношения областных и местных органов власти. В обмен на получение финансовой помощи органы местного самоуправления вынуждены решать вопросы местного значения в соответствии с указаниями региональных органов власти даже тогда, когда это противоречит интересам населения, проживающего на территории муниципального образования. Результатом становится утрата доверия населения к решениям и действиям местной власти, падение ее авторитета.

В настоящее время становится ясно, что необходимо увеличивать доходные источники местного самоуправления. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что местное самоуправление должно иметь как минимум 25% в консолидированном бюджете государства, чтобы эффективно выполнять те обязательства, которые на него возложены. В России же оно имеет не более 20%. Только обладая устойчивой финансовой базой, местное самоуправление может стать действительно эффективным механизмом удовлетворения социальных потребностей населения в части жизнеобеспечения, социального развития, раскрытия духовного и интеллектуального потенциала человека.

Нельзя не отметить значение инвестирования как экономической основы развития муниципального образования. Решение задач, стоящих перед муниципальными образованиями, возможно сегодня только путем создания благоприятного инвестиционного климата для предприятий, размещенных на их территории, и привлечения внешних инвесторов. Для этого могут использоваться льготы по местным налогам и сборам, отсрочка платежей, снижение арендной платы и платы за землю и т.п. Целесообразно создание городских маркетинговых служб, готовящих информацию

для потенциальных инвесторов, формирование привлекательного «имиджа муниципального образования».

Решающее условие обретения муниципалитетом качества стратегического инвестора - вычленение в местном бюджете специального структурного подразделения - инвестиционного бюджета (бюджета развития) с закреплением за ним специфических, неналоговых по своей сути, источников доходов и специфических же, возвратных, направлений расходов. Инвестиционный бюджет является эффективным инструментом реализации муниципальной антикризисной политики. В настоящее время инвестиционные средства местных бюджетов невелики и используются в основном для жилищно-коммунального и социально-культурного строительства, а также в сельском хозяйстве, легкой промышленности, производстве строительных материалов и торговле. Органы местного самоуправления должны способствовать обеспечению субъектов малого предпринимательства современными технологиями и оборудованием, организации оптовых рынков, ярмарок и выставок6.

Проанализировав основные проблемы создания и развития финансовой базы местного самоуправления, можно сделать несколько выводов, связанных с совершенствованием управления бюджетами муниципальных образований.

Во-первых, местное самоуправление является наиболее приближенной к населению властью, т.к. им решаются основные вопросы жизнеобеспечения граждан, социальноэкономического развития муниципальных образований. Поэтому многие экономисты и политики признают, что местное самоуправление является наиболее простым и надежным способом решения существующих в России проблем. При этом проблема финансового обеспечения является первоочередной при осуществлении местными органами власти своей деятельности.

Очевидной становится необходимость выработки мер, которые позволили бы укрепить финансовые основы местного самоуправления; создания предпосылок к повышению роли местного самоуправле-

ния как публичной власти, способной нести ответственность за обеспечение потребностей населения.

Во-вторых, для реализации конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения необходимо законодательно закрепить механизмы обеспечения устойчивых, стабильных источников пополнения местных бюджетов. Для расширения налогооблагаемой базы и роста собственных доходов прежде всего необходимо формирование благоприятной экономической среды для товаропроизводителей. Также необходимо оставлять в распоряжении местных властей те средства, которые поступают сверх установленных сумм. Далее следует пересмотреть доли регулирующих налогов с тем, чтобы обеспечить полную сбалансированность бюджетных обязательств каждого из уровней управления с источниками финансирования этих обязательств. В целях обеспечения стабильности поступления от регулирующих налогов в местные бюджеты необходимо подвергнуть более детальной регламентации принцип определения нормативов отчислений по регулирующим налогам.

Необходимо отметить, что децентрализация управления предполагает не перенос ответственности с органов государственной власти на органы местного самоуправления, а повышение эффективности реализации тех или иных государственных полномочий. Поэтому при делегировании отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления необходимо обеспечивать их в полном объеме финансовыми и материальными средствами для их осуществления.

В заключение следует подчеркнуть, что для перехода на новый качественный уровень управления необходимы разработка и

внедрение новых технологий управления финансовыми потоками; эти технологии позволили бы обеспечивать баланс интересов федеральных, региональных и местных органов власти в условиях социально-экономического кризиса. Совершенствование и развитие межбюджетных отношений позволило бы местному самоуправлению стать реальным, полноправным субъектом, стратегическим партнером государства, гарантом гражданского общества в России, т.к. сбалансированный на местном уровне управления бюджет служит ключевым фактором обеспечения макроэкономической сбалансированности.

Все перечисленные проблемы требуют скорейшего разрешения, т.к. рациональное решение этих вопросов имеет принципиальное значение не только для стабилизации финансового состояния муниципальных образований, но и для развития институтов местного самоуправления в целом.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Проблемы реформирования межбюд-жетных отношений как основа местного самоуправления: Стеногр. парламент. слушаний. www.yabloko.ru/Themes/SG/ stenog161100.html

2 Любовный В.Я., Пчелинцев О.С., Герц-берг Л.Я. и др. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999. www. мpsf.org/ms/IZD_ TXT/index 7. htm

4 Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики. 2001. № 8. С. 142-157.

6 Проблемы реформирования межбюджетных отношений...