Бюджетная политика в системе регионального управления. Современные проблемы науки и образования. Текст научной работы на тему «Анализ регионального экономического кризиса и формирования региональной бюджетной политики»

В бюджетно-налоговой политике региона выделяют тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные бюджетную политику и налоговую. Бюджетная политика региона представляет собой систему взаимосвязанных мер по осуществлению бюджетных отношений, принципов и функци для реализации целей социально-экономического развития региона. Бюджетная политика предполагает разработку и исполнение стратегии и тактики развития бюджетных отношений.

Бюджетная стратегия является траекторией развития бюджетных отношений региона, рассчитанной на длительный период времени (от 6В до 20 лет) и предусматривающей реализацию долгосрочных мер по аккумулированию и направлению бюджетных ресурсов на решение перспективных задач развития региональной экономики.

Бюджетная тактика представляет собой совокупность мер по оперативному управлению доходами и расходами бюджета для решения задач социально-экономического развития региона, рассчитанных на ближайшую перспективу. Она предусматривает реализацию действий по повышению эффективности бюджетов исходя из специфики сложившихся условий в экономике и бюджетной системе.

Реализация бюджетной политики региона осуществляется с помощью бюджетного механизма , который включает в себя бюджетное планирование, бюджетное регулирование и исполнение бюджета. Кроме того, одни из компонентов бюджетного механизма является бюджетное нормирование, предполагающее установление норм и нормативов предельных сум расходования бюджетных ресурсов .

Бюджетная политика опирается на концепцию, включающую цели, принципы, задачи, этапы и методы реализации. К основным принципа бюджетной политики региона относятся такие, как соответствие обще экономической политике региона и государства, обеспечение сбалансированности региональной экономики, способствование развитию производства, плановый и социальный характер .

Налоговая политика региона представляет собой совокупность взаимосвязанных мер по направлению налогов на достижение целей социально-экономического развития региона, в том числе улучшение качества жизни граждан, развитие производства, обеспечение благополучия предприятий и физических лиц.

Налоговая политика региона является одним из ключевых инструментов государственного регулирования рыночной экономики, активизации инновационного развития экономики. Она осуществляется через создани и использование централизованных и децентрализованных фондов финансовых средств, формирующихся посредством налогообложения. При это обязательным условием является слаженная реализация всех функци налогов, ведущая к созданию налогового механизма, аккумулирующег и направляющего основные ресурсы на обеспечение устойчивого социально-экономического развития региона. Посредством налоговой политик регулируются ключевые параметры регионального развития: инвестиционная, инновационная, внешнеэкономическая деятельность предприяти региона, структурные изменения промышленности, развитие стратегических для региона отраслей.

Основными задачами региональной налоговой политики сегодня являются следующие:

стимулирование развития эффективных форм хозяйствовани на основе оптимизации структуры собственности;
способствование увеличению рентабельности производства товаро и услуг;
уменьшение расходов и приумножение накоплений для инвестирования в ключевые отрасли экономики;
обеспечение социальной устойчивости посредством создания условий для достойной жизни и свободного развития граждан, что закреплен в ст. 7 Конституции Российской Федерации.

На данный момент сложно говорить о реализации этих задач в полной мере. В налоговой политике сегодня не достигнута сбалансированност экономических интересов государственного управления, предприяти и работников. Отмечается ее отстраненность от экономического развити регионов, в частности от инвестиционных процессов. Не принимается в внимание потребность в материально-финансовой сбалансированност денежных потоков. Налоговая политика опирается на реализацию текущих задач и не нацелена на достижение стратегических целей социально-экономического развития регионов. Существующие налоговые поощрени наукоемких производств, развития предпринимательства неэффективны не способствуют достижению желаемых результатов. Например, по дол экономически активного населения, занятого в малом и среднем бизнесе и по доле инновационных предприятий Россия значительно отстает от экономически развитых стран. В таких экономически развитых странах, ка США, Япония, страны ЕС, доля экономически активного населения, занятого в малом и среднем бизнесе, достигает от 50 до 80%, а доля инновационных предприятий составляет 40%. В России первый показатель - 27% второй - от 1,5 до 10%*.

Сегодня налоговая политика в российских регионах и в России в целом направлена в основном на осуществление фискальной функции, котора без согласования с другими функциями сводится к конфискационном эффекту. В результате у предприятий посредством такого налогообложения отчуждается значительная часть прибыли, что не дает возможности модернизировать производство, совершенствовать продукцию ил улучшать ее качество и повышать эффективность деятельности. Данны обстоятельства способствуют развитию теневой экономики, доля которо на сегодняшний день в России, по оценкам Всемирного банка, достигае 40-50% валового внутреннего продукта .

В настоящее время в Основных направлениях бюджетной политики на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг., разработанных Министерством финансов РФ, запланированы следующие меры по совершенствованию налоговой политики в России :

разработка новой редакции Бюджетного кодекса, учитывающе результаты реализованных бюджетных реформ, объединяющей в общу систему множество принятых федеральных законов и законопроекто об изменениях в Бюджетном кодексе;
улучшение качества государственных программ и увеличение возможностей их использования в бюджетном планировании посредством наиболее полного отражения мер и инструментов государственной политики, включения государственных программ в процесс бюджетного планирования, увеличение полномочий основных распорядителей средств федерального бюджета но перенаправлению средств внутри программ;
снижение зависимости бюджетов государственных внебюджетны фондов Российской Федерации от трансфертов из федерального бюджета;
повышение эффективности финансовых взаимоотношений с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;
повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг посредством стимулирования оптимального и экономног использования бюджетных средств, снижения доли неэффективных бюджетных расходов;
оптимизация расходов на оплату труда;
устранение ограничений транспортной инфраструктуры через мобилизацию доходов федерального бюджета, связанных с развитием транспортной инфраструктуры, оптимизацию нормативов финансировани дорожных работ на федеральных автодорогах, использование механизмо государственно-частного партнерства в инвестиционных проектах;
повышение эффективности расходования бюджетных ассигновани на осуществление капитальных вложений;
повышение эффективности управления государственным долго и государственными финансовыми активами.

Рассмотрение бюджетной политики в системе регионального управления и территориального планирования позволяет увидеть новые резервы для наполнения бюджета, минимизировать потери при расходовании государственных и муниципальных средств и, главное, решить основную задачу - обеспечение устойчивого развития региона и повышение уровня жизни населения территории.

Удовлетворение общественных потребностей в России осуществляется за счет средств общественных финансов. Управление общественными финансами предполагает формирование государственной и муниципальной бюджетной и налоговой политики. Система налогообложения позволяет формировать, наполнять и исполнять бюджет. Налоги выступают как основной элемент доходной части бюджетов всех уровней и являются гарантом бюджетной обеспеченности. Говоря о бюджетном процессе, можно отметить, что тут в основном осуществляется расходование финансов.

На современном этапе развития межбюджетных отношений можно выделить несколько аспектов бюджетной политики и построения межбюджетных отношений. Первым и важнейшим является бюджетный федерализм.

По существу бюджетным федерализмом можно назвать форму устройства бюджетной системы в федеративном государстве. Характерной особенностью российского бюджетного федерализма является неравноправие (разностатустность) субъектов РФ в бюджетных отношениях: республики, края, области, автономного округа, города федерального значения. Так, например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации есть нормы, описывающие особенности бюджетного процесса в городах федерального значения.

Под бюджетной системой понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве России, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетный федерализм как особенность бюджетной политики реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов (как налоговых, так и неналоговых) и расходовании бюджетных средств.

Мобилизация бюджетных доходов (фр. mobilisation, от лат. mobilis - подвижный) - приведение в действие, сосредоточение сил и средств для достижения определенной цели, в нашем случае - меры по повышению доходности и поступлений в бюджет.

Принципами бюджетного федерализма являются:

законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней публичного управления;
обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
единство бюджетной системы;
обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;
эффективное сочетание интересов бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Региональное развитие напрямую зависит от бюджетного финансирования. Бюджетирование, ориентированное на результат, серьезно ограничивает свободу распределения бюджетных средств, заставляя участников бюджетного процесса определять точную цель осуществления каждого вида расходов, привязывая ее к конкретному социально значимому результату. Государство, реализуя государственную политику в тех или иных сферах, осуществляет государственную поддержку развития тех или иных отраслей народного хозяйства. Система государственных и муниципальных закупок обеспечивает функционирование большого количества хозяйствующих субъектов. Именно поэтому в настоящее время особое внимание уделяется управлению бюджетными расходами как еще одному инструменту государственной политики.

Важно знать, что существуют иные по своему типу бюджетные расходы, включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана. Исходя из этого, при формировании бюджета расходные обязательства классифицируются на действующие и принимаемые.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"

к действующим обязательствам относятся:

трансферты (выплаты) населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований);
обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством РФ;
обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования);
погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;
обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;
средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством РФ либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

увеличение действующих или введение новых видов трансфертов (платежей) населению;
увеличение заработной платы, денежного довольствия служащих;
досрочное погашение государственного (муниципального) долга;
предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства РФ);
увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;
новые бюджетные инвестиции;
предоставление бюджетных кредитов.

В отличие от прежде использовавшегося сметного планирования расходов (на основе индексации сложившихся затрат) новое программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов. При этом обязательно проводится одновременный мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Использование программно-целевого метода бюджетного планирования, обеспечивающего прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, в соответствии с установленными приоритетами государственной политики также является одним из направлений реформирования бюджетного процесса.

Новая бюджетная политика охватывает и процессы, возникающие в связи с деятельностью государственных и муниципальных учреждений. Бюджетное законодательство регулирует правоотношения, связанные с финансированием их деятельности. Так, был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. X? 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" , в котором по-новому определен статус учреждений как участников бюджетного процесса. Данный Закон изменил около 40 законодательных актов, в том числе Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. С 1 января 2011 г. все государственные и муниципальные учреждения делятся на автономные, бюджетные и казенные, а положения бюджетного законодательства распространяются только на казенные учреждения.

Новым инструментом бюджетной политики стало введение понятия "государственное (муниципальное) задание". Оно позволяет использовать точные количественные показатели при планировании бюджетных расходов по видам деятельности, услуг, работ и товаров. Так, государственное (муниципальное) задание обязательно должно содержать:

показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Эффективность использования бюджетных средств в общественном секторе экономики предложено оценивать двумя способами: через удовлетворенность потребителя и через показатели результативности деятельности муниципальных учреждений. Второй способ позволяет оценить неэффективные расходы учреждения математическими методами и определить тот объем финансирования, который в лучшей степени соответствует достигнутым показателям результативности учреждения.

Бюджетный процесс на уровне региона регламентирован в большей степени по аналогии с федеральным бюджетным процессом, описанным в БК РФ. Особенность регулирования бюджетного процесса в регионе и муниципалитетах состоит в том, что необходимо принятие соответствующих нормативных правовых актов на уровне субъекта РФ и муниципального образования соответственно. При этом также используются программно-целевые методы планирования и управления, а также классические технологии прохождения этапов бюджетного процесса.

Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования распределение бюджетных ресурсов между получателями бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Внедрение программно-целевого бюджетирования предполагает:

создание системы мониторинга применительно к функциям (услугам, видам деятельности);
разработку и утверждение индикаторов оценки результативности предоставления услуг;
разработку процедуры оценки эффективности исполнения услуг и программ (исполнения бюджетных расходов);
переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований;
расширение самостоятельности и ответственности получателей бюджетных средств;
смещение акцентов в финансовом контроле с целевого использования бюджетных средств на результативность деятельности .

Практически метод программно-целевого бюджетирования предусматривает использование логической цепочки: "цель мероприятия - прямой результат - конечный результат - эффект - ресурсы".

Рассмотрим управление доходами и расходами бюджета субъекта РФ.

Доходы бюджета субъекта РФ состоят их собственных доходов, доходов от федеральных налогов и сборов, доходов от предпринимательской и иной, приносящей доходы деятельности, безвозмездных и иных перечислений.

В БК РФ дополнительно существует разграничение доходов на налоговые и неналоговые. Более подробно классификация доходов и расходов бюджета субъекта РФ и порядок отнесения тех или иных средств на тот или иной вид доходов или расходов описаны в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждаемых приказом Министерства финансов РФ.

Собственные доходы бюджета субъекта РФ формируются за счет:

1) доходов от региональных налогов и сборов;
2) доходов от федеральных налогов и сборов;
3) безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, в том числе за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, иных средств финансовой помощи из федерального бюджета и других безвозмездных перечислений.
4) доходов от использования имущества субъекта РФ:
5) части прибыли государственных унитарных предприятий, имущество которых находится в собственности субъекта РФ, остающейся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, устанавливаемом законами субъекта РФ:
6) доходов от оказания казенными учреждениями субъекта РФ платных услуг;
7) штрафов и иных поступлений в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Состав собственных доходов бюджета субъекта РФ может быть изменен в соответствии с федеральным законом только в случае изменения полномочий органов государственной власти субъекта РФ, указанных в федеральном законе, и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. В этом проявляется взаимосвязь бюджетного и налогового регулирования.

Дополнительно в бюджет субъекта РФ могут зачисляться субвенции из федерального бюджета на осуществление делегированных федеральных государственных полномочий. Управление доходами субъекты РФ осуществляют самостоятельно. При этом они имеют право использовать системы налоговых льгот и преференций только в отношении собственных исключительных доходов.

Если рассматривать управление расходами, то следует отметить, что в Б К РФ предусмотрен закрытый перечень форм расходования средств бюджета субъекта РФ. В частности, сказано, что органы государственной власти субъекта РФ ведут реестры расходных обязательств в соответствии с требованиями БК РФ и в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Органы государственной власти субъекта РФ не вправе осуществлять расходы на решение вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Такими случаями являются:

1) предоставление субсидий федеральному бюджету для софинансирования расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации;
2) предоставление субсидий местным бюджетам для долевого финансирования расходов на решение отдельных вопросов местного значения;
3) финансирование решения вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ (только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Перечни видов расходов, применяемых в бюджетах субъектов РФ, формирует соответствующий финансовый орган (обычно министерство финансов региона) в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Утверждаются указанные перечни в составе ведомственной структуры расходов законом о бюджете либо в установленных БК РФ случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

В некоторых случаях регионы показывают недостаточность или избыточность финансовых средств в бюджетах.

При осуществлении государственного регулирования бюджетной сферы государство стремится устанавливать пределы таких отклонений - ожидаемые профициты и дефициты бюджетов. В случае превышения лимитных показателей используется инструмент финансового выравнивания. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ в соответствии с БК РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ при соблюдении некоторых условий.

Первым условием является определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ в качестве обязательного критерия для принятия решения о выделении дотации. При этом расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов субъекта не должна превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности этого субъекта, определенный по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом.

Вторым условием является недопущение использования при определении расчетной бюджетной обеспеченности дотируемого субъекта РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

В качестве третьего условия выступает обязательное утверждение федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год распределения дотаций и субсидий из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. *

Среди иных средств финансовой помощи бюджету субъекта РФ из федерального бюджета выделяются субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектом РФ фондов муниципального развития в составе федерального бюджета может быть образован фонд регионального развития.

Составлением проектов бюджетов субъектов РФ (проектов решений) занимаются только высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

Непосредственное составление проектов бюджетов субъектов РФ (проектов решений) осуществляют финансовые органы субъектов РФ.

Составление проекта бюджета основывается:

на Бюджетном послании Президента РФ:
прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;
основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Подводя итог, отметим, что реализация бюджетной политики тесно связана с осуществлением преобразований в области налогового администрирования и бюджетного процесса. В то же время достижение максимально положительного результата при формировании и реализации бюджетной политики является важной составляющей регионального управления.

См.: Система ГАРАНТ. URL: base.garant.ru/12175589/
См.: Гоцко Т. В. Муниципальные финансы в бюджетной системе России: конспекты лекций и схемы. Нахабино: Московский областной учебный центр "Нахабино". 2006

Основная задача региональной бюджетной политики (РБП) – создание равных конкурентных и социально справедливых условий всем административно-территориальным единицам России в целях расширения их участия в формировании единого рынка товаров и услуг страны. Сделать это можно, прежде всего, путем роста доли в бюджетных расходах инвестиций в основной капитал отраслей перерабатывающей промышленности, что в свою очередь повлияет на развитие внутреннего рынка и, соответственно, внутреннего потребления.

Выделение этой задачи в качестве главной связано с решением стратегической цели – снижения уровня зависимости страны от продажи энергетических ресурсов, чего можно достичь лишь уходя от сырьевой направленности народного хозяйства, диверсифицируя его. Эта цель вполне достижима, учитывая пока еще достаточно высокий интеллектуальный потенциал россиян и не растраченные до конца навыки еще в недавнее время мощного инженерного корпуса страны.

Теперешнее состояние бюджета, положительное сальдо которого преимущественно связано с ростом мировых цен на энергоносители, вызывает вполне обоснованную тревогу уже не только среди экономистов, но и, как говорится, у “широких слоев населения”. По ставшему широко известным мнению экспертов всемирного банка (ВБ) зависимость всей нашей экономики от ТЭК гораздо выше официально отражаемой статистикой. Так, по данным Госкомстата, нефтегазовая отрасль дает 9% общего объема ВВП, а по экспертным оценкам специалистов ВБ, 25%. Конечно, можно оспаривать эти данные, но неоспоримой является вышеуказанная задача диверсификации экономики.

Поступления от сырьевого сектора останутся еще на долгое время главной доходной бюджетной статьей. В связи с этим отдельного рассмотрения заслуживает широко обсуждаемая проблема изъятия сверхдоходов (природной ренты) у нефтяников. Не вдаваясь в сложные вопросы способов и методов изъятия природной ренты, подчеркнем, что крупнейшие нефтяные компании страны зарабатывают порядка 70 млрд. долларов в год, то есть сверхдоходы налицо. Однако изымать их следует так, чтобы не подорвать у нефтяников стимулов к саморазвитию и тем поставить в рискованную ситуацию сами бюджетные доходы. Несомненно одно – дополнительные бюджетные доходы будут получены и использовать их целесообразно, в частности, на цели снижения зависимости бюджета от того же ТЭКа.

Вторая составная часть РБП – ориентация на достижение сбалансированности отраслевого и территориального развития.

Следует отметить, что межбюджетные отношения, принятие закона о которых неоправданно затянулось, должны быть тесно увязаны с налоговой системой. Также необходимо в наикратчайшие сроки устранить несбалансированность бюджетов регионов, связанную в том числе и с их потерями в результате ряда известных мероприятий в рамках налоговой реформы. Причем компенсировать сократившиеся бюджетные доходы регионов целесообразно не только путем прямых дотаций, но и посредством ссуд, тем более что денег ныне в “казне” достаточно.

Механизм перераспределения бюджетных доходов между федеральным центром и регионами в целом относится к сфере государственной региональной политики, которая будет определяться в том числе и в рамках административной реформы, в части распределения полномочий между уровнями власти. Причем архисложная задача распределения финансовых ресурсов решается в условиях колоссальной разницы в финансовом состоянии регионов. Наряду с регионами, перечисляющими в федеральный бюджет 60-65% своих доходов, есть регионы, покрывающие большую часть своих расходов за счет федерального бюджета. Особняком стоит федеральный центр (Москва), в котором сосредоточено до 80% капиталов всей страны. То есть одна из главных целей региональной политики – нахождение оптимального баланса федеральных и региональных интересов. Одна из важнейших задач РБП – стимулирование использования местных природно-экономических ресурсов, что позволит, во-первых, снизить зависимость регионов от федеральных дотаций, во-вторых, увеличить поступление в федеральный бюджет. То есть в РБП следует руководствоваться довольно простой, но зачастую трудно понимаемой идеей: “Чем больше даем, тем больше получаем”.

Механизм перераспределения финансовых ресурсов может строиться с учетом территориальной ренты, если, конечно, удастся разумно ее (ренту) формализовать так, чтобы не скатиться к порочному принципу – отобрать у богатых и отдать бедным (в данном случае имеются в виду регионы). Пока же единственным внятным решением по уменьшению числа депрессивных регионов является их присоединение к успешным при соблюдении демократических принципов, то есть путем референдумов. Процесс этот уже, как известно, начался (объединяются Пермская область и Коми-Пермяцкий округ) и, по всей видимости, продолжится.

Третья важнейшая задача РБП – способствовать усилению конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российских регионов, причем последняя задача должна решаться с учетом изменяющейся геополитической ситуации.

– преодоление бедности путем развития конкурентной экономики;

– развитие здравоохранения на основе совершенствования системы медицинского страхования, создание конкуренции на рынке медицинских услуг;

– повышение качества образования и достижение сбалансированности подготовки специалистов с народно-хозяйственными потребностями в них;

– поддержание нормального состояния жилья, ликвидация ветхой его части и увеличение объемов строительства на основе долгосрочной аренды, ипотечного кредитования и других прогрессивных форм;

– модернизация транспортного, электроэнергетического и жилищно-коммунального хозяйства;

– рост доли бюджетных расходов на науку, особенно направлений, определяющих научно технический прогресс.

Немаловажным фактором решения этих и других социально-экономических проблем является тесная взаимосвязь налоговой и бюджетной политики, позволяющая, в частности, компенсировать выпадающие доходы региональных и местных бюджетов и осуществлять дополнительные вложения на проведение структурных и прочих реформ. Главной задачей при этом остается расширение налогооблагаемой базы и повышение степени собираемости налогов.

В отношении бюджета 2004 года прежде всего следует отметить в качестве положительного сам факт его принятия в конце отчетного года, а не в начале текущего, как это происходило в последние пять лет. Бюджет составлен весьма профессионально, о чем прежде всего свидетельствует его хорошая сбалансированность, при том что предусмотрено снижение общей налоговой нагрузки на 1% ВВП.

Однако, по мнению многих специалистов, данный бюджет не является бюджетом развития, так как фактически консервирует сложившуюся социально-экономическую ситуацию и составлен по набившему оскомину еще в советские времена принципу “от достигнутого”. Так, в 2004 году предусматривается рост ВВП лишь на 5,2%, в то время как для декларированного его удвоения к 2010 году среднегодовые темпы должны быть не меньше 8%. Интегральным показателем успешности бюджетной, как и общей социально-экономической, политики является, на наш, возможно, нетрадиционный, взгляд, увеличение продолжительности жизни россиян. Характерно, что последний год, когда население Росси воспроизводило само себя, это переломный во многих отношениях 1991 год. Так вот, когда демографическая ситуация начнет наконец улучшаться, в основном за счет снижения уровня смертности, так как на радикальный рост рождаемости рассчитывать не приходится, – это и будет свидетельствовать об окончании периода нестабильности и начале качественного роста уровня жизни населения. Связанным с вышеуказанным другим интегральным показателем является сближение уровня среднедушевых доходов 10% наиболее и наименее обеспеченных граждан страны. Пока соотношение это составляет соответственно 30 и 2% от общих денежных доходов населения. В этом видится определенный простор для деятельности, прежде всего, налоговых органов.

И, наконец, расшифруем заголовок тезисов. Все органы власти в своей деятельности должны руководствоваться главной национальной идеей всех народов – стремлением к лучшей жизни на родной земле.

Сыктывкарский государственный университет

Ключевые слова

бюджет, бюджетная политика, налоговая политика, межбюджетные трансферты, budget, fiscal policy, tax policy, interbudget transfers

Просмотр статьи

⛔️ (обновите страницу, если статья не отобразилась)

Аннотация к статье

В настоящей работе раскрыты сущность и экономическое содержание бюджетной политики и ее региональной составляющей. Показаны факторы эндогенного и экзогенного характера, оказывающие влияние на бюджетную политику региона. Рассмотрены алгоритмы разработки и реализации региональной бюджетной политики. Выявлены прямой и мультипликативный эффекты от реализации бюджетной политики для региона, частного бизнеса и населения.

Текст научной статьи

Выполнение государством возложенных на него функций связано с наличием необходимых финансовых ресурсов. Это в свою очередь требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве. В ходе мобилизации в бюджет этих средств и их использования возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиком и получателем бюджетных средств. Эти отношения выстраиваются в соответствии с бюджетной политикой, от качества которой зависит их результативность. В научной литературе дефиниция «бюджетная политика» используется авторами, однако следует констатировать, что она до сих пор не приобрела статуса категории. Более того, законодательные акты, в частности Бюджетный кодекс РФ, законы о федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не содержат определения данного термина. Поэтому возникает необходимость углубленной разработки теоретико-методологических и прикладных аспектов обоснования современной бюджетной политик и ее региональной составляющей, установления ее содержания и структуры, принципов формирования, стратегий и инструментов реализации. По своей экономической сущности бюджетная политика - это общественно-экономическая категория, выражающая общественно-экономические отношения в процессе выработки и потребления общественных благ и услуг, регулирования общественных и экономических процессов. Экономическое содержание бюджетной политики представлено теми видами денежных отношений, которые возникают в процессе формирования доходов, финансирования расходов, организации межбюджетных отношений. Бюджетная политика в области доходов увязана с фискальной (аккумулирующей) функцией. Бюджетная политика в области расходов выполняет воспроизводственную, регулирующую, стимулирующую, социальную, стабилизиационную функции. Бюджетная политика в области межбюджетных отношений выполняет регулирующую и стимулирующую функции. Фискальная (аккумулирующая) функция нацелена на обеспечение поступления доходов в бюджетную систему. Посредством данной функции реализуется главное предназначение бюджетной политики - формирование финансовых ресурсов государства, аккумулирование в бюджете средств для выполнения государственных программ. Воспроизводственная функция предусматривает выделение бюджетных ассигнований конкретным бюджетополучателям на финансирование государственных и муниципальных услуг в соответствии с государственным заданием. Эффективность воспроизводственной функции при этом во многом зависит от исполнения принятых решений по доведению бюджетных средств до бюджетополучателей. В области расходов регулирующая функции бюджетной политики проявляется в создании благоприятных условий для повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности региона через оказание поддержки из бюджета тем видам экономической деятельности, которые приоритетны для данного этапа развития, отдельным субъектам хозяйствования, установлении протекционистской политики. Регулирующая функция в сфере межбюджетных отношений направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ через такие инструменты, как дотации, субвенции, субсидии, иные межбюджетные трансферты. Стимулирующая функция проявляется в стимулировании контрциклических мер, позволяющих сгладить негативное воздействие конъюнктурных (краткосрочных) факторов, а также в создании условий для устойчивого долгосрочного экономического роста). Социальная функция заключается в обеспечении равного доступа всем гражданам страны (независимо от территории проживания) к гарантированному уровню социальных услуг вследствие сосредоточения социальных функций на территориальном уровне и неравномерности развития регионов. Стабилизационная функция сформулирована в первой половине ХХ века Р. Масгрейв. Бюджетная политика - это средство обеспечения высокой занятости, разумного уровня цен и соответствующего уровня экономического роста с учетом влияния на торговый и платежный балансы. На наш взгляд, доктринальное определение дефиниции «бюджетная политика» должно синтезировать основные методологические положения названных подходов, а, именно: 1) бюджетная политика - это деятельность государства по определению основных целей, задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета; 2) бюджетная политика - это совокупность решений органов законодательной и исполнительной власти в сфере бюджетных отношений; 3) бюджетная политика - это деятельность участников бюджетного процесса по созданию оптимального механизма бюджетного регулирования; 4) бюджетная политика - направлена на решение стратегических задач. 5) бюджетная политика - инструмент макроэкономического регулирования. При определении сущности и содержания данного социально-экономического феномена - региональная бюджетная политика - автором использована методология Парето эффективного состояния бюджетной системы. С этих позиций для раскрытия содержания эффективной региональной бюджетной политики использован критерий оптимума Парето, в соответствии с которым бюджетная политика будет прогрессировать в том случае, если улучшится положение хотя бы одного из ее элементов при не ухудшении положения всех остальных. В авторской трактовке Парето эффективная региональная бюджетная политика - это равновесная система отношений, имеющая основной целью обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы формирующаяся на основе достижения компромисса социально-экономических интересов институционализированных субъектов (государства, частного бизнеса и населения), определяющая получение общественно значимых результатов (уровень бюджетной обеспеченности региона; уровень и качество жизни населения региона). Данное определение позволило выявить следующие основные концептуальные положения: 1) региональная бюджетная политика - это вид региональной экономической политики, субъектами которой выступают региональный и местный уровни власти, осуществляющие вложение средств в форме бюджетных ассигнований и обеспечивающие их целевое назначение, а следовательно, способствующие развитию расширенного воспроизводства; 2) региональная бюджетная политика тесно связана со стратегией развития региона, обслуживает ее, способствует достижению тактических и стратегических целей региональных органов власти по обеспечению поступательного развития территории; 3) основной целью региональной бюджетной политики выступает обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы; 4) общественно значимыми результатами региональной бюджетной политики выступают: - создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетной системы как способа повышения конкурентоспособности региона и обеспечение бюджетными ресурсами социально-экономического развития региона и активизации бюджетных процессов в регионе; - оптимизация структуры расходов республиканского бюджета; - развитие программно-целевых методов управления; -повышение доступности и качества предоставления государственных и муниципальных услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями; - повышение качества и уровня жизни населения; - повышение уровня бюджетной обеспеченности региона. Учитывая важность основных концептуальных положений представляется необходимым легализировать понятие бюджетной политики, закрепив соответствующее определение в ст. 6 БК РФ, а региональной бюджетной политики в законах субъектов РФ о бюджетной системе и бюджетном процессе в субъекте РФ. Содержание региональной бюджетной политики наглядно раскрывает концептуальная схема формирования и реализации (рисунок 1). Рис. 1 - Модель формирования и реализации региональной бюджетной политики Бюджетную политику региона определяет сложившийся на территории бюджетный потенциал, составными элементами которого выступают налоговый потенциал, неналоговый потенциал, безвозмездные поступления. Структурными элементами бюджетной политики являются: бюджетная политика в области доходов, бюджетная политика в области расходов и бюджетная политика в области межбюджетных отношений. Эффективность бюджетной политики в области доходов определяет уровень налогового администрирования налоговых и неналоговых доходов. Эффективность бюджетной политики в области расходов достигается за счет их оптимизации. Основной целью политики в сфере межбюджетных отношений должна стать гармонизация отношений между уровнями власти, повышение качества бюджетного менеджмента в субъектах РФ, в том числе за счет расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов РФ при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки из федерального бюджета. Основные факторы территориального развития, влияющие на эффективность сформированной бюджетной политики, классифицированы по группам, отражающим уровень территориального развития и, прежде всего, бюджетный потенциал. Первая группа факторов характеризует природно-климатические условия, влияющие на место и роль региона в общественном разделении труда, определяет структуру доходов и расходов бюджета. Вторая группа факторов дает представление о финансовом положении региона, включает факторы, характеризующие финансовое состояние региона, условия формирования доходной части бюджета и бюджетную обеспеченность субъекта РФ. Третья группа факторов отражает инвестиционную активность организаций субъекта РФ, в конечном итоге формирующую инновационную составляющую бюджетной системы. Четвертая группа факторов показывает уровень хозяйственной освоенности территории, свидетельствует о степени ее и экономического и инфраструктурного развития. В данном блоке выделяются такие факторы, как характер размещения производительных сил, транспортная доступность, концентрация производства на территории. Пятая группа факторов свидетельствует о социальном развитии территории, которое характеризуется уровнем и качеством жизни населения, определяющим потребительский спрос на товары и услуги, инвестиционный спрос на жилье. Шестая группа факторов - институциональные факторы - характеризует институциональное поле региона, дает представление о степени присутствия государства в формировании экономической активности в регионе, что позволяет учитывать влияние реализуемой на территории государственной региональной социально-экономической политики, включая программы социально-экономического развития федерального и регионального уровня. Наглядно типология факторов представлена на рисунке 3. Эффективность бюджетной политики напрямую зависит от эффективности действия различных инструментов - методов и рычагов, спектр которых зависит от составных элементов бюджетной политики (рисунок 2). Рис. 2 - Типология факторов, влияющих на бюджетную политику региона Процесс формирования и реализации бюджетной политики проходит несколько стадий, каждая из которых имеет определенную цель, для реализации ее предусмотрены соответственно задачи. Алгоритм разработки региональной бюджетной политики включает: 1) продвижение общественного интереса в бюджетной сфере в плоскость официального признания. Инициируется разработка бюджетной политики на очередной год и плановый период и доказывается ее необходимость. 2) формирование институционального поля. Институциональное обеспечение включает Конституцию РФ, Конституцию субъекта РФ, Бюджетное послание Президента РФ, Законы субъекта РФ; 3) оценка состояния бюджетной политики за предшествующие периоды. Дается комплексная социально-экономическая характеристика региона в динамике за 3-5 лет по направлениям: уровень экономического развития, уровень социального развития, финансовое положение, экологическая ситуация. Анализ социально-экономических показателей дается в сравнении со средними по макрорегиону и по России в целом; 4) выявление проблем в бюджетной сфере. На основе оценки состояния бюджетной политики за предшествующий период, осуществляемой на третьем этапе, выявляются существующие проблемы, недостатки в формировании доходов, финансировании расходов, организации межбюджетных отношений; 5) определение потребности в бюджетных средствах. Определяется потребность в бюджетных средствах для обеспечения бесперебойного финансирования текущих расходных обязательств региона, погашения кредиторской задолженности; 6) оценка возможных источников привлечения бюджетных средств, направлений и условий их использования. Оценивается возможность покрытия расходных обязательств за счет собственных средств и определяется размер заимствований; 7) постановка приоритетных целей бюджетной политики. На основе оценки состояния бюджетной сферы в предыдущие периоды, позволившей выявить потребность в бюджетных средствах для покрытия расходных обязательств региона и позволившей оценить масштабы финансирования расходных обязательств счет собственных источников, определяются приоритетные цели бюджетной политики; 8) формулировка задач бюджетной политики. Исходя из сформулированных приоритетных целей бюджетной политики определяются задачи бюджетной политики; 9) выработка направлений бюджетной политики в соответствии с поставленными задачами. Определяются приоритетные направления бюджетной политики в области формирования доходов, финансирования расходов, построения межбюджетных отношений; 10) установление взаимосвязи региональной бюджетной политики с социально-экономическим развитием региона. Проводится оценка взаимосвязи целей, задач и направлений региональной бюджетной политики, стратегических целей и тактических задач социально-экономической политики, региональной политики федерального центра. В результате сопоставления целей бюджетной политики с целями и задачами социально-экономического развития региона, стратегических целей и тактических задач и механизмов социально-экономического развития регионов, механизмов развития регионов и институционально-закрепленных инструментов налоговой политики, бюджетных полномочий Российской Федерации и регионов по применению институционально закрепленных инструментов бюджетной политики делается вывод об адекватности поставленных целей и направлений региональной бюджетной политики современной экономической парадигме в рамках ультралиберальной рыночной экономики. При формировании критериев и структурированной системы показателей оценки эффективности взаимосвязей целей и задач социально-экономического развития регионов и бюджетной политики, формирование которых предусмотрено на седьмом и восьмом этапах методики, основной акцент сделан на учете целевых ориентиров, закрепленных стратегиями социально-экономического развития в регионах. 11) выявление и оценка влияния факторов эндогенного и экзогенного характера на бюджетную политику. Эти факторы группируются по соответствующим критериям, отражающим уровень территориального развития и, прежде всего, бюджетный потенциал; 12) корректировка региональной бюджетной политики. Корректировка бюджетной политики необходима в случае резкого изменения ситуации в экономической сфере. Алгоритм реализации региональной бюджетной политики (процесса применения механизмов и инструментов региональной бюджетной политики, обеспечивающих продвижение принятых решений) включает. 1) определение направлений реализации бюджетной политики; 2) определение индикаторов для оценки результативности региональной бюджетной политики; 3) оценка реализации на основе индикаторов; 4) заключение о результативности региональной бюджетной политики; 5) разработка мероприятий по повышению результативности региональной бюджетной политики. Ход реализации региональной бюджетной политики должен фиксироваться в дорожной карте. Дорожная карта - форма представления информации о проводимых изменениях, в которых будут определены четкая последовательность действий, сроки, ответственные за исполнение, необходимое организационное и ресурсное обеспечение. Таблица 1 Дорожная карта реализации региональной бюджетной политики Этапы реализации региональной бюджетной политики Процессы определение направлений реализации бюджетной политики 1 - создание инициативной рабочей группы по выработке направлений реализации бюджетной политики; 2 - практическая работа по исследованию условий реализации предложенных направлений; - проведение анализа институциональной среды определение индикаторов для оценки результативности региональной бюджетной политики - выбор индикаторов, которые наиболее просты и удобны, а также наиболее полно отражают результативность бюджетной политики оценка реализации бюджетной политики на основе индикаторов - практическая работа по расчету количественных значений индикаторов заключение о результативности региональной бюджетной политики - подготовка доклада о результативности бюджетной политики разработка мероприятий по повышению результативности региональной бюджетной политики - проведение работы по формированию кластеров; - практическая деятельность по созданию индустриальных парков Основными выгодоприобретателями от реализации бюджетной политики выступают регион, население, частный бизнес. Эффекты от реализации региональной бюджетной политики для региона, частного бизнеса и населения представлены на рисунках 3, 4, 5. Рис. 3 - Эффекты от реализации региональной бюджетной политики для территории Рис. 4 - Эффекты от реализации региональной бюджетной политики для частного бизнеса Рис. 5 - Эффекты от реализации региональной бюджетной политики для населения региона Методологические наработки по раскрытию сущности и содержания бюджетной политики и ее региональной составляющей создают базу для дальнейших исследований в данной предметной области.